专家建议公积金制度适时退出 逐渐转为社会保障

　　因“沉睡”数量庞大，被指沦为“劫贫济富”工具的住房公积金再次成为众矢之的。作为一项已实行15年的制度，住房公积金究竟应如何改革?其未来又将何去何从?

　　舶来品

　　公积金遭到众人“吐槽”，在某国企住房公积金管理处负责人陈琦(化名)看来，早已见怪不怪，因为“在公积金发展的这些年来，一直就没间断过”。

　　1999年4月，国务院颁布住房公积金管理条例，这被认为是我国住房公积金制度的开始。

　　其实早在条例出台前，地方上就已经进行了尝试。陈琦向法治周末记者介绍，住房公积金制度在我国初现雏形是1991年。这一年5月，上海房改方案在借鉴了新加坡公积金制度的基础上提出了住房公积金制度，意在通过提高职工的支付能力鼓励职工买房。

　　陈琦告诉记者，在20世纪90年代以前，我国一直实行福利分房体制，而随着地方财力困难、企业效益滑坡等影响，住房解困速度在逐渐减慢。这时出现由国家、集体、个人三位一体的筹资机制，将职工的一部分经济力量投入到住宅上来提高他们自我购房支付能力的制度就显得很有必要。

　　陈琦回忆，当时上海规定的住房公积金存缴比例是单位和个人各缴基本工资的5%，由于这一比例占工资比例较低，而且单位还会出资为职工缴存另一半，在当时被普遍接受。

　　继上海试行后，1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市也相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。1994年，国务院在总结部分城市试点经验的基础上颁发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出要在全国全面推行住房公积金制度。但陈琦坦言，在实际执行中，早期各地的住房公积金制度还是存在一些问题。

　　一方面很多单位还没有意识为职工主动缴纳住房公积金，只能靠各地成立的住房公积金管理中心不断去“游说”，而且当时全国还没有统一的规定，导致缴纳比例非常随意。

　　陈琦透露，当时大多数城市采用的都是上海的“双5%”比例，但在实际操作中不少单位会“讨价还价”来降低缴纳比率，为了尽快建立起住房公积金体系，相关机构往往只能同意。

　　另外，由于当时中国仍未完全脱离福利分房制度，所以住房公积金在实际使用中基本集中用于向参加公积金制度的单位发放买房、建房贷款，用于职工个人使用的情况很少。

　　这一情况在1998年7月随着停止福利分房制度而改变;1998年8月，国务院发布意见，要求全面推行住房公积金制度，同时调整了使用方向，不再发放单位和政府项目贷款，而是向职工个人发放贷款，用于购买、建造和大修自住住房。“此时住房公积金发展进入了新阶段，也就是沿用至今的模式。”陈琦介绍。

　　“违背初衷”

　　如果把1999年国务院条例视为我国住房公积金制度的正式开端，这项制度在我国已实行了15年，作为一项为职工实现“购房梦”的社会福利保障制度，对外经济贸易大学副教授李长安在接受法治周末记者采访时对其给予了积极评价，“2011年我国住房公积金缴存已经覆盖了近80%的城镇职工，缴存总额超过了2万亿元，不少人都通过公积金贷款住上了新房，应该说住房公积金制度在促进城镇住房建设、提高城镇居民居住水平方面还是发挥了一定的积极作用”。

　　李长安同时强调，如今住房公积金非常“尴尬”，与当初设想的“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，低收入者较多补贴，让普通职工尤其是中低收入家庭买得起房、住得上房”的初衷有些“背道而驰”。

　　“现在住房公积金已经陷入了‘济富不济贫’的怪圈。”南开大学经济研究所教授钟茂初在接受法治周末记者采访时的说法则更为直接。

　　近日媒体开展的一项针对住房公积金的网络调查也印证了上述说法，有近六成的受访网友认为现有住房公积金政策对扶持中低收入者购房的目的效果不明显。

　　“有钱的单位多缴，没钱的少缴，还有的不缴。”在李长安看来，住房公积金的不公平，从初的缴纳环节就已突显出来。住建部2011年的调查结果就显示，非公有制企业职工缴存住房公积金的比例还不足20%。

　　陈琦向记者透露，目前我国规定住房公积金缴存比例为职工月基本工资的5%至12%，实际执行中不少效益好的单位并不遵守12%的上限标准，“住房公积金已成为一些单位增加职工福利的方式，因为缴纳公积金不用纳税，收入越高的人住房公积金补贴也越多”。

　　此外，住房公积金的使用更为人所诟病。

　　1999年的条例明确指出，职工个人以及单位为其缴存的住房公积金实行专户存储，其所有权归职工个人所有。但钟茂初直言，想使用这笔钱还需跨过众多“门槛”，如购房需先付齐首付款才可提取公积金贷款等。

　　“种种限制条件使得许多低收入人群无法满足低提取条件，而有能力支付首付款的高收入人群则可提取公积金贷款，这就形成了多数中低收入者用自己的储蓄为少数高收入者购房提供补贴的扭曲格局。”

　　钟茂初坦言，当初设立住房公积金是将其作为互助性质的住房保障基金，意图通过众多民众住房资金的积累和周转采取金融互助方式提高全民购房的支付能力，而从当前实际效果来看，住房公积金已背离了当初给中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了给高收入人群的“锦上添花”。

　　各种限制门槛使得住房公积金的利用率在下降、结余额在攀升。2012年，北上广三地的贷款余额只占缴存余额的六至八成，大数额住房公积金存在结余。

　　“高结余带来的是高贬值，在当前房价飞涨的时代，住房公积金的保障能力在不断下降。”钟茂初强调，按照现行公积金运行机制，如果职工不买房只租房，多数公积金就只能在退休后提取出来，然而这样一笔强制性的“超长期存款”年利率却低于银行存款利率，即便在退休后取出这笔钱也会极大贬值。

　　此种情况下，尽早提取公积金成了很多人的愿望，在钟茂初看来，这也是社会上非法骗提、骗贷公积金事件屡屡发生的原因，“这从一个侧面反映了制度没有为那些没有购房意愿的民众设定合理合法的公积金提取和使用渠道，当民众都在想方设法尽快提取自己的那份资金时，原本资金‘互助’的目标也就变得名存实亡了。”

　　何去何从

　　其实对于住房公积金存在的问题，官方并非没有意识。2012年和2013年住建部均提出要在当年年度内完成条例“草案稿”的修订工作，然而时至今年，修订工作依然“难产”。

　　目前，社会各界已达成共识，住房公积金制度必须抓紧改革。但对于改革方向却存在不同意见。

　　李长安认为住房公积金起码要保证起到应有的保障作用，建议降低公积金提贷条件并简化提贷和申请流程，尤其要对中低收入人群做更多倾斜，比如对低收入人群而言，首付款就难以承受，双方签署合同并交付部分定金后就应允许提取公积金用于首付款。

　　此外，李长安强调，应鼓励民众先租房再买房，目前一些地方已经允许用住房公积金租房，但仍存在需要税务发票证明等繁琐程序，要适当简化。

　　至于没有购房、租房需求的民众如何使用住房公积金的问题，广州政协委员曹志伟曾建议扩大公积金使用范围，覆盖至住房、医疗、教育三大领域。

　　李长安认为还是应该专款专用，范围不宜太广，“如果公积金支出项目增加，为了避免滥用可能会进一步提高贷款利率，况且易与国家现有的医疗、教育保障制度冲突交叉，面临管理困境”。他觉得可以考虑扩大受益人群的范围，比如可以允许直系家庭成员在经缴存人书面同意后进行使用。

　　住房公积金如何保值增值也是重点，法治周末记者在4月6日随机对8名北京市民进行的调查中，有6人均表示对住房公积金未来的收益非常看重。市民程俊就直言自己不买房不租房，也得存住房公积金，年利率算下来却比银行利息还低，如果不改变现状，还不如“想辙”把钱弄出来做理财划算。

　　“提高公积金存款利率、增强收益有助于改变民众的态度。”但陈琦指出，住房公积金收益低有其自身原因，根据条例，住房公积金增值途径只有贷款赚取存贷利差，在银行作中长期存款和投资国债三种方式，收益率有限。他建议应扩大公积金投资渠道，通过市场化手段择优选取基金管理公司对公积金进行保值增值的运营管理，并出台公积金投资优惠政策，对住房公积金的投资收益等减税或免税。

　　李长安强调，如果扩大公积金投资渠道，也应健全相关信息公开制度，加强社会监督，并考虑将住房公积金制度上升到法律层面。

　　目前我国有关住房公积金的规定只有1999年条例，并没有相应的法律进行刚性约束。李长安指出，这不但使一些企业敢于逃避或超额缴纳公积金，也无法对公积金起到有效监管。2013年5月，吉林省通化市住房公积金中心原党组书记车世刚被查出违法挪用住房公积金11.25亿元，创下全国住房公积金被挪用的纪录，“上升到法律将对各类违规违法行为进行制约并有效打击，有助于改善住房公积金的种种乱象”。

　　在钟茂初看来，住房公积金互助性住房保障的作用在当下已不可能有效，也没有必要，继续延续只会使矛盾越积越多，“住房公积金制度及其管理制度应适时退出”。

　　鉴于公积金制度已运行多年，很难突然终止，钟茂初建议可逐渐把公积金转化为社会保障制度的一部分，“对于已有住房贷款者，无论是公积金贷款还是商业贷款，其公积金缴存应自动转为还款，其他公积金全部转为社会保障资金，使资金拥有者可自主用于子女教育、医疗、养老、再就业等方面，逐步淡化其住房保障职能。这应是住房公积金制度逐步退出的一种方式”。

　　新加坡公积金制度

　　众所周知，我国现行的住房公积金制度实际上是新加坡的发明创造，早于上世纪90年代初被中国的上海市于房改方案中借鉴试用，后来推广至全国形成今天的住房公积金制度。

　　那么，在首创这一制度的新加坡，公积金制度是怎样一种设计呢?

　　起源与变化

　　新加坡的中央公积金制度是在1955年通过颁行《中央公积金法》确立的。当时的新加坡还是英属殖民地，除公务员和少部分雇员外，其他群体都没有正式的养老保障，于是当时的英国殖民政府就推行了中央公积金制度，即相当于强制性的存款储蓄，为退休后提供养老保障。

　　中央公积金制度实际上是独立于政府预算之外、由立法强制推行的国民储蓄计划，雇主与雇员分别按薪资一定比例抽出薪资的一部分存入个人公积金账户并按期结息。

　　中央公积金制度建立以后，随着社会的发展不断探索创新，逐步从单一的养老保障储蓄功能拓展成涵盖养老、医疗、住房、教育、投资等内容的社会保障制度，也是目前世界上功能全面的社会保障制度。

　　“这是多种保障集于一体的社会保障制度，制度上确定了多种社会保障间的共通性，值得借鉴。”南开大学经济研究所教授钟茂初介绍说。

　　例如，在住房方面，中央公积金既可以用于支付房款、归还房贷，还可以申请低息贷款，并可以在退休前提前支出。医疗方面，可用作本人及家属的就医费用;教育方面，可用于为子女交学费，等等。

　　在新加坡，公积金和本人薪资的占比，是随着国家社会经济状况的变化而不断进行调整的。

　　在这一制度创设的初期，公积金为月薪的10%，由雇员和雇主各付5%;上世纪70年代，新加坡经济发展迅速，这一比例逐步增至16%、20%、30%，仍是个人单位各付一半;上世纪80年代，新加坡经济巅峰时，公积金曾高达50%，后来经济衰退又再降低。

　　后来随着从业者收入的普遍提高，个人经济承受能力相应扩大，公积金的缴存比例分配也发生变化，例如1988年时36%的公积金，个人须交纳24%，雇主只交纳12%。

　　具体操作及做法

　　新加坡公积金的存款利率是根据大银行的定期存款与储蓄的平均利率确定的，该利率每半年调整一次。此外，为公积金会员的基本利益，中央公积金法令还规定，公积金的低利率为2.5%。

　　中央公积金局是公积金的管理部门，属于半官方性质的准金融机构，隶属于劳工部。中央公积金局采用会员制，新加坡所有受雇的公民和居民均是其会员。公积金局负责对每月缴纳的公积金加上应得利息，计入会员的账户，实行专户专储。会员的存款采用个人账户集中管理的办法，并每年都经过国家审计部门审计。

　　“我国学了半天没学像，新加坡的公积金账户是个人账户。”中国社会科学院金融研究所房地产金融中心主任汪利娜告诉法治周末记者。

　　据了解，新加坡中央公积金会员拥有的个人账户分为三个部分，一个是普通账户，用于购房、支付获准情况下的投资、保险和教育支出;二是保健账户，主要用于支付本人及直系亲属医疗费用;三是特别账户，只限于养老和特殊情况下的应急支出以及经允许情况下的投资，一般在退休前不能动用。三个账户的公积金所占薪资比例不同，逐个降低。

　　同时为了保证公积金专款专用和积累规模，《中央公积金法》也对公积金的提取和投资作出了严格限制，例如进行投资时须满足低存款额规定，并且运用公积金投资所得必须返回个人公积金账户，等等。

　　尽管法律规定允许公积金局动用一定数额的公积金通过投资方式保值增值，但事实上闲置资金几乎全部被存入了新加坡中央银行，用于购买政府债券，这是为了降低风险保证会员利益不受损害。

　　当公积金局以结余的公积金购买政府债券时，政府给予的债券利率也与公积金的存款利率是相等的。

　　而中央公积金局的收入主要来源于对雇主迟缴或违缴公积金的罚款、银行存款和政府债券的利息等，一般其收入都大于开支，盈余部分存入储备基金。

　　对于违反中央公积金法令，拒缴或滞缴公积金的雇主，中央公积金局则通过稽查部门抽查或雇员举报加以监督，若收到其通知的雇主仍不缴纳，则可付诸法律强制执行。此外，中央公积金局每半年便将公积金的存款结单寄给会员，并允许会员随时查询、核对自己的个人公积金账户。